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我國干部教育培訓面臨的市場化挑戰及應對

來源:教育教學論壇?????2020-5-6 16:46:50??????點擊:

  中圖分類號: D035.2 文獻標識碼: A 文章編號: 1673-9973(2014)02-0125-04

  The Market Challenges and Countermeasures of the

  Training of Cadres in China

  LI Ce

  (School of Public Management, Northwest University, Xi’an 710127, China )

  Abstract: Either from the perspective of related theoretical research or specific practice, the current supply mode of cadre education is challenged by the market reformation. The reason of formation of this cadre education in our country is very complicated and unique. Thus,the reform of this kind education should not simply use the method of “privatization” in western countries, but introduce “entrepreneurship” to enhance the quality of existing cadre training institutions as the primary task, based on concrete environment and advancing step by step orderly.

  Key words: cadre education training; marketization; supply mode; reformation

  一、干部教育培訓面臨的市場化挑戰

  我國干部教育培訓所面臨的市場化挑戰壓力既源于理論研究的發展,又來自于具體實踐。

  (一)理論壓力

  美國經濟學家薩繆爾森最早給出了公共物品的明確定義,認為公共物品是指“每個人對這種產品的消費,都不會導致其他人對該產品消費的減少”[1],即公共物品在消費上具有排他性和非競爭性。根據上述定義,干部教育培訓屬于公共物品,至少屬于一種準公共物品。而公共物品的供給理論先后出現了以下主要觀點:(1)基于“市場失靈”的“公共物品提供的政府觀”。此觀點認為公共物品消費的非競爭性和非排他性必然導致“市場失靈”,所以公共物品的有效供給主體只會是政府。(2)基于“政府失靈”的“新公共管理”和“民營化”理念。此觀點認為市場的效率優勢明顯,主張用市場手段和企業精神改革官僚體制,主張公共物品供給機制的“私有化”。至此,政府不再是唯一供給主體,甚至在某些領域已不再是供給主體。(3)基于“公共事務分散治理”的“多中心”治理理論,主張物品自主供給和供給主體的多元化。從公共物品供給理論的發展而言,政府作為唯一的供應主體壟斷經營公共物品已為理論界所詬病。基于公共物品及其供給理論,不少學者認為現有干部教育培訓效率不高、整體不經濟的根源就在于政府壟斷供給缺乏競爭機制和成本控制意識,因此提倡公共物品供給模式的市場化,并認為作為準公共物品的干部教育培訓供給至少應有限市場化。[2]

  (二)實踐壓力

  在“新公共管理”理論特別是“民營化”思潮的席卷下,上世紀70年代西方國家相繼出現了針對國有企業的私有化改革和針對政府公共部門“企業精神改造”運動,其中以英國最具代表性和最為徹底。以“民營化”為主要手段的公共物品供給模式改革理論得到了廣泛而深入的實踐,取得了不小的成就。

  結合我國實際,改革開放以來,隨著思想解放的深入和理論上的不斷突破,執政黨和民眾的“市場觀念”不斷改進,國家對資本的規制日益放松,針對教育、醫療、交通基礎設施建設等公共物品供應進行了市場化改造的諸多嘗試,取得了顯而易見的成績,“市場化”理念已逐漸深入人心。黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中發揮決定性作用”,市場化改革已是大勢所趨,相應改革措施的逐步落實不可避免地會波及干部教育培訓的供給。同時,國家在2011年就全面部署展開了新一輪的事業單位改革,其核心理念就是“發揮政府主導、社會力量參與和市場機制作用,實現公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化”,[3]這種“多元參與、分類改革”的思想必然觸動作為事業單位的公辦干部教育培訓機構。

  從目前我國干部教育培訓實踐來看,整體上以政府供給為主,立足于政府① 公辦的專門干部教育培訓機構提供,并輔之以有限的高校參與和國際交流,市場化水平極低。但在具體操作中,針對現有供給模式的調整和創新從未停止,但囿于體制因素,一直處于漸進推行、分項改革、自下而上、實際操作層面優先的狀態。如干部教育培訓機構都率先啟動了后勤管理方面的改革,在權限范圍內嘗試引進市場機制,開始臨時聘用校外優質資源增強師資力量。政府逐步注重利用社會其他資源開辟干部教育培訓新基地,面向國內外嘗試開展委托培訓…… 但隨著時間的推移,止步于微觀層面的分項改革紅利幾乎耗盡,由易到難的調整漸入瓶頸,干部教育培訓供給模式改革的頂層設計呼之欲出。《2010-2020年干部教育培訓改革綱要》已明確提出“建立激發干部教育培訓機構辦學活力的競爭擇優機制”,干部教育培訓市場化改革已箭在弦上。   綜上所述,無論是就理論研究還是就國際國內實踐經驗而言,現有的干部教育培訓供給模式都備受壓力,市場化挑戰已是擺在眼前的不爭事實。

  二、現有供給模式的形成原因

  我國干部教育培訓工作脫胎于中國共產黨的干部教育②實踐,現有供給模式的形成有其深刻的歷史原因和現實原因。

  (一)歷史原因

  1. 外界環境長期不穩定。中國共產黨成立后,先后歷經大革命時期、土地革命時期、抗日戰爭時期、解放戰爭時期,直到建國執政,乃至改革開放和社會主義現代化建設時期,干部教育基本伴隨其整個發展歷程。在掌握革命武裝建立政權之前,馬克思主義的宣傳和革命思想的灌輸都是通過舉辦各種學校和培訓班進行,通過教育的方式培養工農運動干部。在外界條件極其艱難的土地革命和抗日戰爭時期,共產黨也從未停止對干部教育工作的開展。從解放戰爭時期開始,干部教育又面臨著戰略上的重大調整和干部隊伍大規模調動的特殊形勢,即便是建國后,經濟發展和政治改革也長期處于“摸著石頭過河”的狀態。面對新的革命任務,干部教育工作中的迂回和反復也時有發生。早期的戰時環境和改革開放前的艱難探索都使得干部教育長期處于“革命狀態”,生存環境極不穩定。在這樣的環境下,為保證有相當的人力、物力投入,確保干部教育工作持續高效開展,政府供給幾乎是唯一有效的選擇。而這種供給模式一旦形成并持續運營一段時間后,就會迅速形成錯綜復雜的利益網絡并與政治體制相適應,即便是外界環境變化也難以擺脫其歷史慣性。

  2. 執政黨高度重視。中國共產黨自誕生之日起就十分重視干部教育工作,并一直視其為關乎全黨大局的戰略性和基礎性工作。毛澤東在1938年指出“政治路線確定之后,干部就是決定因素。因此,有計劃地培養大批的新干部,就是我們的戰斗任務”,[4]隨后中央還成立了干部教育部。1942年2月中共中央明確提出“干部教育第一”的方針,并指出,“在目前條件下,干部教育工作,在全部教育工作中的比重,應該是第一位的。而在職干部教育工作,在全部干部教育工作中的比重,又應該是第一位的”。[5]在特殊時期,被視為制勝法寶的干部教育不可能“假手他人”,勢必處于共產黨的獨立領導之下。政府壟斷、公辦公營在此有其自身的邏輯。成為執政黨后,這種思想也并無改變,依靠各級黨組織的特殊作用對干部教育事業的直接控制反而有所加強。即便是在“黨政分開”的改革思路下,對干部教育陣地的堅守和直接控制也無絲毫松懈。過早地意識到干部教育的價值和作用,使得干部教育工作被賦予無以復加的地位并長期置于共產黨的直接領導之下,堅持公辦公營,不容其他力量輕易介入。政府壟斷供給在此有其特殊的歷史淵源。

  3. 與普通教育資源共享。干部教育與普通國民教育有著千絲萬縷的聯系,在相當長的時間內,干部教育客觀上發揮著國民教育的作用,而國民教育也具體承擔著干部教育的任務。在干部教育活動開展的早期,由于教育對象本身知識水平有限,文化教育占據了干部教育內容的很大比例,加之當時整個社會教育資源的匱乏,干部教育資源客觀上起著國民教育的作用,“干部教育”幾乎等同于“公辦教育”。如在外界環境相對穩定的蘇區和延安時期,共產黨創辦的諸多軍事、財經、師范、藝術類專業干部學校和干部訓練班成為了當時社會高等教育的實體和中堅,幾乎就是當地普通國民教育的全部載體,其本身很難區分到底是專門的干部教育機構還是普通高等教育機構。當然,干部教育和普通國民教育的關系還表現在普通教育也有承擔干部教育任務的傳統,尤其是在建國后,中國共產黨大量運用普通教育資源進行干部教育,高等教育擔負著培養國家建設干部的任務。“一五”計劃就曾明確要求把普通教育系統中的相當一部分納入干部教育軌道。1950年起依托高校建立了各種馬列主義夜校和夜大學,作為干部教育的業余專職理論學校,并依托大專院校開辦培訓班。1954年全國高等財經學校教育會議要求財經院校把調訓在職干部作為重點工作。全國政法教育會議要求綜合大學法律系、政法學院招收工農干部、在職干部。因此,傳統干部教育資源與普通教育密切相關,甚至難分彼此,長期資源共享。在政府全面供給社會普通教育的背景下,干部教育為政府所直接供給便成為順理成章的事情。

  (二)現實原因

  1. 機構發展的特殊性。干部教育培訓功能日益拓展,除承擔部分學歷教育的任務之外,還承擔著相關領域的社會科學研究,為政府和社會提供專業咨詢。政治、管理、經濟、法學等相關學科群的協調并進,教學、科研、咨詢三位一體的發展模式讓干部教育培訓機構的社會功能大為拓展。無論是順應教育規律,符合教學活動內在要求,還是源于部門利益訴求,干部教育培訓機構功能復合拓展已成為現實,且為法律所確認和保障。然而,干部教育培訓機構業務的綜合發展也為機構膨脹埋下了隱患。2003年,中組部會同中央黨校、中央政策研究室、國家行政學院組成課題組,就“加強和改進干部教育培訓”開展調研,全國共有縣以上培訓基地4501所,其中黨校3115所,行政學院295所,干部院校424所,培訓中心667個,同期可容納學員132萬,總資產達325億,教職工18.4萬,教研人員10.8萬,正高職稱6034人,副高職稱2.7萬人。[5]近些年來未有大范圍的撤并調整,總體數量基本穩定。面對如此龐大的基礎資源,政府壟斷供給有其“明知不可為而為之”的無奈。一方面,干部教育機構無論在歷史發展中還是在當下社會,都不僅僅履行著干部教育培訓的職責,對其效能還有著其他因素的考量。另一方面,由于各種職能彼此交叉難以簡單剝離,對其調整撤并也并非只是取消某一干部教育培訓機構那么簡單。針對干部教育培訓供給模式的改革,單就現有公辦干部教育培訓機構的去留都困難重重,掣肘頗多。

  2. 市場發育有待健全。市場的發展水平主要解決公共物品供給方缺陷[6]的問題,決定著公共物品供給選擇的可能和可選擇的程度。它不僅要求存在現成的供需交易市場,而且要求該市場能開展有效競爭。我國目前設立有大量的公辦干部教育培訓機構,且實際承擔著干部教育培訓的主體工作,各公辦教育培訓機構根據黨委和政府的行政命令開展日常工作。除去公辦公營機構外,存在少量的市場供給。一方面,各級黨委組織部門利用高校的學科和師資優勢,在諸多高等院校建有干部教育培訓基地,委托高校不定時開辦各種培訓班。雙方有明確或隱性的合同協定,以政府預算列支,高校參與干部教育培訓在實際中具有了相當的市場主體資格,但這種市場供給在選擇中行政計劃程度過高,不太明顯。另一方面,近年來“積極利用境外著名大學和其他培訓機構”開展干部教育培訓,則屬于比較明顯的市場供給。但目前我國的干部教育培訓供給模式總體上仍以政府供給為主,雖有少量的市場供給隱藏于委托高校培訓或顯現于境外培訓,但畢竟數量太少,影響不大。有競爭力的純私營性質的社會培訓機構尚未出現,非盈利機構發展停滯不前。市場主體發育不健全,干部教育培訓市場化舉步維艱。   3. 政府治理能力不高。政府的治理水平主要解決公共物品需求方缺陷[6]的問題,“如果政府沒有充當精明買主的能力,不斷增加的競爭也就毫無意義”。[7]我國的干部教育培訓既無明確的市場準入資格規定,也無成熟的行業標準,更無細致有效的評估體系。因此,既無法引入市場資本也無力監控和評估。政府面向市場購買服務的能力非常有限,合同管理技能缺乏。在政府治理水平較低的情況下貿然開放市場,造成的結果不是政府徹底放棄合同管理權力導致市場盲目逐利,就是政府嚴重缺乏合同管理的技術和能力,無法正常控制和引導供給方合理盈利,不僅有損公平,且長遠來講也妨礙效率提高。這在固有的公共物品供給模式調整的案例中不乏其例。政府治理能力的缺乏,是目前我國干部教育培訓供給模式改革步伐緩慢、無實質性進展的根本原因,也是最大風險之所在。

  三、干部教育培訓改革發展對策

  (一)對干部教育培訓傳統理念進行揚棄

  首先,創新領導理念。高度重視不一定要獨立組織,獨立領導也不意味著要公辦公營壟斷供給,肩負供給責任更不意味著直接參與產品生產與提供,而要政府廣泛動員社會資源共同搞好干部教育培訓,利用市場機制面向社會購買產品和服務,在確保有效領導的前提下適度提高干部教育培訓機構的辦學自主性和組織靈活性。其次,正確評估干部教育培訓價值,特別是思想政治教育的實際效能。干部教育培訓作用的發揮有賴于相應制度建設和民主法治建設的相互配套。對培訓機構來說,目標定位應該揚長避短,側重于知識、技能的提高。即使有培育公共精神的責任感,也應著眼于“解惑”或“明辨是非”。[8] 再次,理順干部教育培訓和學歷教育關系,合理控制規模,避免“副業”沖淡“主業”。

  (二)順應市場趨勢,分步有序實施改革

  “市場化”是大勢所趨,這在國際國內的實踐中已被廣泛證明。我國干部教育培訓的內外部環境也發生了較大的變化,外部環境的穩定、市場的繁榮使得干部教育培訓也不能死守政府壟斷供給這一老套路。干部教育培訓要順應形勢主動改革,正視市場優勢,借用市場機制提高效率。這一點,對于干部教育培訓管理部門和實施部門都同樣適用。“市場化”的關鍵并不在于公辦還是私營的問題,其核心在于有無有效競爭。“市場化”除去引進私人資本進行“民營化”以外,還在于引進“企業精神”改造公共部門。立足我國干部教育培訓的實際,恐怕后者才是當務之急。當前中國干部教育培訓改革的重點應在于優化整合傳統培訓機構資源,實現公立干部教育培訓體制內部充分競爭。[9] (1)由于自身發展的特殊性,現有的公辦干部教育培訓機構臃腫、人員數量龐大、涉及資源眾多,舍棄不用另辟蹊徑除去可行性問題外,整體是否經濟也值得思考,單是現有的人員分流問題就橫亙在前而難以解決。(2)現有的干部教育培訓市場尚未形成,未有能和政府公辦機構相抗衡的供給主體,有效競爭無法形成,難以達到預期目的。(3)政府治理水平也尚待改觀。作為現代政府治理水平核心的合同管理能力還不高,有效的干部教育培訓標準和評估體系尚未建立,不能保證有效監管。因此,激進的市場化手段在此并不適用。當前的干部教育培訓改革仍應立足于公辦機構自身改革“擠壓”效率,長遠來說需依賴于市場尋求總體效率的突破,這應該是分步實施的,不可一蹴而就。

  (三)立足具體環境,推進干部教育培訓改革

  1. 提高政府治理水平。具體到干部教育培訓問題而言,提高政府治理水平就是要提高政府合同管理的能力。政府要能夠明確參與主體的資質認證標準并明示市場準入程序以便面向社會開放市場,要能夠明確干部教育培訓標準,要在諸多的競標者中利用一定的機制公平公開地篩選最優競標者,要能夠清晰準確地和對方簽訂合同,要有足夠的控制力來保證如約履行,要有清晰可行的標準和手段能對市場提供的干部教育培訓服務進行評估,要能夠及時化解風險處理突發事件。上述能力在政府參與市場競爭或直接從市場購買服務的過程中缺一不可。

  2. 促進內部競爭形成。要引進競爭機制,激發現有公辦干部教育培訓機構潛力。利用企業精神改革公共部門的具體做法就是將顧客驅使、市場導向、成本控制、多主體競爭等諸多企業經營管理理念移植到現有的公辦干部教育培訓機構中,優先促進內部市場的形成,以期提高效率。這一點在現有干部教育培訓資源的利用上尤為重要。一方面,干部教育培訓管理部門的指標分配要建立在基本的效能優勢比較上。另一方面,干部教育培訓實施部門要在內部激勵、提高效率上下功夫。要善于統籌利用社會優質教育資源,不斷提高自身競爭力,以迎接市場化挑戰。

  3. 培育外部市場力量。政府要盡快制定干部教育培訓市場的準入和退出機制,健全市場環境。對承擔干部教育培訓職能的社會培訓機構按照認證標準進行資質鑒定和市場準入,這樣就能保證有意愿參與干部教育培訓的單位或個人能夠正常進入市場。同時要建立相應的淘汰與退出機制,用法制保障和政策傾斜扶持社會干部教育培訓機構,早日形成具有相當市場競爭力的社會機構參與干部教育培訓,為多主體供給打下基礎。要大力促進非盈利組織的發展,早日建立干部教育培訓指導委員會和干部教育培訓評估委員會等社會組織參與干部教育培訓工作。

  “市場化”改革已是我國干部教育培訓不可回避的挑戰,政府壟斷供給的模式備受沖擊。但我國干部教育培訓現有供給模式的形成有著復雜的歷史和現實原因。政府壟斷供給有其階段必要性和現實合理性,市場化改革不應簡單挪用西方“民營化”改革激進推進公辦干部教育培訓機構的市場化,要漸進式地推進改革。長期目標要寄希望于市場機制作用的發揮;中期目標要立足于現有資源潛力和市場潛力的同步激發;短期目標仍需以引進企業精神改造公共部門為重點,努力提高干部教育培訓活動的整體效能。


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